Hace algunos años atrás el politólogo James Caporaso y el sociólogo Sidney Tarrow publicaron un influyente artículo titulado Polanyi en Bruselas (Caporaso y Tarrow, 2009). Basándose en los trabajos de Karl Polanyi (ver la entrevista a Wolfgang Streeck y el post Movilizaciones y post-neoliberalismo en Chile) y de John Ruggie (1982), el artículo argumentaba que la Unión Europea (UE) post-Tratado de Maastricht ha adquirido una función que va más allá de la liberalización de los mercados y la generación de un mercado único Europeo: la UE estaría actuando como un escudo protector de los trabajadores y sus familias ante los efectos negativos de la integración y liberalización de los mercados. De acuerdo a Caporaso y Tarrow, la función “des-mercantilizadora” de la UE es llevada a cabo primordialmente desde la Corte Europea de Justicia a través de la regulación de las interacciones económicas y del otorgamiento de derechos a los trabajadores que migran a través de las fronteras de la Unión. De este modo, argumentan los autores, mediante la Corte, la UE “ha balanceado el neoliberalismo de la Acta Europea Única con un propósito social legítimo” (Caporaso y Tarrow, 2009). Esta concepción polanyiana de la Unión Europea y sus instituciones ha sido contestada tanto desde el plano teórico como desde la actual coyuntura política. Los economistas políticos Martin Höpner y Armin Schäfer (2010) han rebatido contundentemente la hipótesis Polanyi-en-Bruselas argumentando que estaría basada en una comprensión superficial de las ideas de Polanyi y en un análisis demasiado acotado de las funciones políticas de la Unión Europea. Si el análisis se amplía, argumentan Höpner y Schäfer, más allá de ciertos derechos laborales “transfronterizos” –principal foco de Caporaso y Tarrow- a otros sectores de política la conclusión inevitable es que la “Unión Europea es abrumadoramente liberalizadora más que limitadora de los mercados” (Höpner y Schäfer, 2010: 7). Por otra parte, la actual crisis de la deuda soberana (y ahora Euro-crisis) muestra con dramática evidencia instituciones europeas orientadas a la liberalización y al repliegue de los regímenes nacionales de bienestar y protección social.
Llevando este debate a otras esquinas de la economía global ¿Qué principios orientan la integración económica y las políticas de desarrollo regional en otras latitudes? ¿Qué papel juegan las instituciones regionales de las economías emergentes en el balance entre mercantilización y des-mercantilización?
Instituciones regionales en el Sur
Durante las décadas de los 80 y sobre todo de los 90, las instituciones regionales en Latinoamérica estuvieron orientadas exclusivamente a la integración comercial bajo los principios de lo que la CEPAL bautizaría como regionalismo abierto, es decir una política económica que buscaba la reducción de las tarifas aduaneras al interior de la región y, al mismo tiempo, la reducción de las barreras arancelarias con los mercados externos. Regímenes tales como el Mercado Común del Sur (MERCOSUR), la Comunidad Andina de Naciones (CAN) y el Mercado Común Centroamericano (MCCA), se orientaron, bajo este paradigma de política, fundamentalmente hacia la liberalización comercial y la atracción de inversión extranjera. Sin embargo, en la primera década del siglo XXI han surgido instituciones de alcance regional que han ampliado tanto los sectores de política sobre los cuales tienen influencia, como los principios orientadores de dichas políticas. Las nuevas áreas de política regional –regulación de mercados productivos, cooperación financiera, integración energética, regulación medioambiental- así como los factores asociados al surgimiento de dichas instituciones, muestran interesantes paralelos con lo que ha sucedido durante esta misma década en otras regiones de economías emergentes como el Sudeste Asiático (Palestini, 2012), Sudáfrica (Lenz, 2012) o la Europa del Este (Bruszt y McDermott, 2011). En el caso latinoamericano, todavía hace falta mucha investigación para poder evaluar el funcionamiento de estas recientes instituciones regionales, su capacidad de generar integración positiva entre las economías nacionales y locales que las componen, y el efecto que tienen sobre los regímenes y políticas nacionales.
El Fondo para la Convergencia Estructural del MERCOSUR (FOCEM), nació el año 2004 como una respuesta regional a las demandas de las economías de Paraguay y Uruguay y su creciente descontento con los resultados de una década de integración vía la liberalización comercial. Caracterizado por un evidente isomorfismo con los Fondos Estructurales de la UE, el FOCEM está orientado a reducir las asimetrías de desarrollo de carácter estructural, así como aquellas provocadas por el proceso de liberalización e integración económica entre los países miembros del bloque. Su diseño contempla un mecanismo redistributivo en el que Brasil es el principal contribuidor y Paraguay y Uruguay sus principales beneficiarios. La Iniciativa para la Integración Regional de la Infraestructura de Sudamérica (IIRSA), nacida en la Cumbre de Presidentes en Brasilia el año 2000 y desde el 2008 componente primordial de la agenda de UNASUR, también se orienta a la reducción de asimetrías de desarrollo y a la generación de complementariedades productivas mediante la integración de la infraestructura, la comunicación y la energía en la región. El Banco del Sur, por su parte, fue oficialmente fundado el año 2007 como un intento por generar una institución financiera regional que facilite la cooperación y una progresiva autonomía respecto a instituciones financieras internacionales. El Banco del Sur vendría a reforzar las instituciones financieras de desarrollo con alcance regional ya existentes como el BNDES de Brasil (Banco Nacional do Desenvolvimento Econômico e Social) y la CAF (Corporación Andina de Fomento, hoy conocida como Banco de Desarrollo de América Latina). El Banco del Sur contempla en su visión institucional de largo plazo generar un fondo común de reservas; fortalecer el uso de divisas de la región; el uso de una nueva unidad de cuenta y de pago, el sucre; la creación de un banco central regional y un banco de desarrollo regional. Su estructura de gobernanza (el equilibrio entre economías grandes como Brasil y Venezuela y economías pequeñas como Bolivia y Ecuador), así como los objetivos de su cartera de inversiones, son todavía materias pendientes y políticamente controversiales que han retardado la puesta en marcha de la institución.
Propósitos de la integración regional
Ciertamente la integración y cooperación regional en economías emergentes está fuertemente vinculadas con los objetivos de promover el crecimiento económico a través de la inserción en mercados internacionales y cadenas globales de producción. En ese sentido, en cuanto política económica, está mucho más del lado de la mercantilización y el desarraigo de los mercados, que de la des-mercantilización. Debido a ello, el escepticismo de Höpner y Schäfer respecto a la UE, puede ser transferido al caso Latinoamericano: no es Polanyi quien inspira a los policy-makers del regionalismo sudamericano. Sin embargo, quizá por pragmatismo o como una necesaria reacción a los efectos no deseados de la integración económica, nuevos principios como la redistribución regional de recursos y la generación de mecanismos de autonomía financiera comienzan a materializarse en instituciones concretas con sus respectivas burocracias, presupuestos y mecanismos –aunque débiles- de gobernanza.
Tres factores amenazan la institucionalización y desarrollo de estas iniciativas. El primero de ellos dice relación con su baja politización. Las instituciones regionales latinoamericanas raramente han surgido de procesos políticos de base, y prácticamente en su totalidad son diseñadas tecnocráticamente luego de un input proveniente de las elites gobernantes. Esto ha generado lo que Andrés Malamud (2005 y Malamud y Gardini, 2012) ha denominado un inter-presidencialismo que socaba la legitimidad y el impacto social de las instituciones regionales. Una segunda amenaza, es el clivaje entre agenda regional y agendas nacionales. Muchas de las innovaciones institucionales de alcance regional han quedado empantanadas o reducidas a mera retórica debido al interés electoral de corto plazo de los líderes políticos o de su cooptación por los intereses de actores sociales nacionales temerosos de una mayor cooperación regional. La reticencia mostrada por Brasil a jugar un papel de líder regional y pay master, así como los numerosos casos de incumplimiento de acuerdos por parte de Argentina en el marco del MERCOSUR, pueden leerse desde esta perspectiva. Finalmente, la integración regional profunda (aquella que vas más allá de la reducción de barreras comerciales) se puede ver afectada por la heterogeneidad de modelos de desarrollo existentes en la región. La actual crisis Europea con el fuerte clivaje entre una variedad liberal y una coordinada de capitalismo que se traduce en visiones antagónicas acerca de la integración regional, es un ejemplo que debe ser tomado en cuenta también en Latinoamérica. Debido a la heterogeneidad de visiones acerca de la integración regional y a la ausencia de mecanismos efectivos de toma de decisiones y de resolución de conflictos en la región, es más esperable el avance de instituciones de alcance restringido (especializadas en ciertas áreas de política) que de proyectos ambiciosos y genéricos como UNASUR o la recientemente creada Comunidad de Estados Latinoamericanos y Caribeños (CELAC).
Referencias
Bruszt, Lászlo y Gerald McDermott (2011) “Integrating rule takers: Transnational integration regimes shaping institutional design in emerging market democracies”. Review of International Political Economy, iFirst: 1-37.
Caporaso, James y Sidney Tarrow (2009) Polanyi in Brussels: Supranational Institutions and the Transnational Embedding of Markets. International Organization, vol. 63 (4): 593-620.
Höpner, Martin y Armin Schäfer (2010) Polanyi in Brussels? Embeddedness and the Three Dimensions of European Economic Integration. MPIfG Discussion Paper 10/8.
Lenz, Tobias (2012) Spurred Emulation: The EU and Regional Integration in Mercosur and SADC. West European Politics, vol. 35 (1): 155-173.
Malamud, Andrés (2005) “Mercosur Turns 15: Between Rising Rhetoric and Declining Achievement”. Cambridge Review of International Affairs, vol. 18: (3): 421-436.
Malamud, Andrés y Gian Luca Gardini (2012) Has Regionalism Peaked? The Latin American Quagmire and its Lessons. The International Spectator: Italian Journal of International Affairs, vol. 47 (1): 116-133.
Palestini, Stefano (2012) Regímenes de Integración Regional: la construcción institucional de los mercados del Sur Global. Revista de Sociología (25), forthcoming.
Ruggie, John (1982) “International regimes, transactions, and change: embedded liberalism in the postwar economic order”. International Organization, vol. 36 (2): 379-415
Estudios de la Economía 
Comments
Estimado, gracias por el post, creo que es una agenda de investigación novedosa y con la posibilidad además de aportes sustantivos al campo del policymaking.
Me asalta eso sí una pregunta fundamental asociada al marco analítico propuesto por Laszlo Bruszt. Quisiera saber tu opinión sobre la distinción entre regimenes de integración superficiales (NAFTA) y profundos (UE), considerando todas las críticas al cáracter eminentemente mercantil de la UE y los cerrojos neoliberales que esta contiene (corte de justicia, BCE, el nuevo tratado fiscal etc.). Luego de la transferencia de recursos para mejorar la infraestructura (asi como en el mercosur), que queda? No olvidar los debates ya de larga data sobre la legitimidad y falta de representación de la UE con los ciudadanos de cada estado nación, los debates fallidos en torno a la europa social, los problemas en los procesos de toma de decisiones etc, etc.
Saludos!
Gracias Aldo. La distinción refiere fundamentalmente el tipo de instrumentos de integración que estos regímenes regionales utilizan. Desde ese punto de vista, efectivamente la UE con la diversidad de sectores de políticas sobre los que tiene influencia y los recursos organizacionales y financieros que moviliza para el desarrollo de capacidades regulativas especialmente en los nuevos países miembros aparece como más profunda que el NAFTA que continúa siendo básicamente un acuerdo comercial con algunas extensiones a los sectores laborales y medio ambientales. Ahora bien, la distinción se queda corta en mi opinión por dos motivos. Por una parte, solo se focaliza en la “asistencia” de economías desarrolladas (rule makers) a los nuevos miembros (rule takers, países de Europa del Este en el caso UE y México en el caso NAFTA). Si el foco estuviera puesto, por ejemplo, en disciplinamiento fiscal o en el rol que ha tomado en el manejo de la crisis a través del BCE, la UE no aparecería tan distinta a, por ejemplo, el FMI en el manejo de la crisis del 82’ en Latinoamérica o la crisis del 97’ en Asia. El segundo motivo, es que la distinción se centra en “el tipo de instrumentos” y no en lo que Ruggie denomina “los propósitos” de la política, dimensión en la cual probablemente la UE post Maastricht no se diferencia tanto de otras instituciones internacionales, como tú dices, mercantiles.
Stefano, se que no tiene que ver con instituciones de integración regional, pero algo que tiene intrigado y supongo que finalmente se relaciona con la pregunta “polanyiana”, es que significa en todo esto la posible reforma del Banco Central en Argentina:(ver por ejemplo: http://blogs.elpais.com/eco-americano/2012/03/argentina-debate-una-reforma-del-banco-central.html ). slds.
Interesante caso. Para mí, la serie de movimientos sociales, incluido los piqueteros, en Argentina así como el default del 2002, se pueden leer perfectamente como ejemplo de contramovimiento a la Polanyi: un reclamo social sin un centro evidente que demanda protección social (en el sentido amplio de la palabra) y que se traduce en procesos de cambio institucional abrupto y el surgimiento de nuevas formas de gobernanza económica. No sé si el caso de la reforma del BCRA puede entenderse desde esta óptica. No me queda claro si dicha reforma obedece a una respuesta institucional a amenazas/incertidumbre del entorno económico o a una demanda social (hipótesis Polanyi), o si responde más bien a una coyuntura del juego político argentino y necesidades de corto plazo (hipótesis “The Economist”). Habrá que ver como avanza la reforma, quiénes la vetan, qué prioridad le va a poner el gobierno. ¿Qué opinan los argentinos?
Muy interesante post Stefano, gracias! Estoy de acuerdo que no es Polanyi quien inspira a los policy makers en la mayoria de los paises latinoamericanos, pero si pienso que hay una distincion entre el margen que tienen los policy makers en los paises donde las manifestaciones sociales han tomado forma consistente y en las que no. Mi impresion es que en el caso argentino intervenciones como la del BCRA responden en parte a la institucionalizacion de esa demanda social, y en parte al juego politico – las veo complementarias, no excluyentes. Lo que no me quedo claro es tu afirmacion que Brasil estaria mostrando cierta reticencia a jugar un papel de líder regional. A que te refieres con eso? Que otro rol debiera cumplir un lider regional?
Gracias Tomás. A lo que apuntaba con lo de la “reticencia de Brasil” es que históricamente los procesos de integración económica han sido facilitados por la presencia de un líder regional que cumple las funciones de paymaster, o sea que carga con buena parte de los costos de transacción y con el financiamiento del proceso de integración. Si no existe tal líder (o si existen demasiados “candidatos” que se disputan el liderazgo) dichos procesos –que incluyen una variedad de actores e intereses muchas veces antagónicos- quedan entrampados en problemas de cooperación y acción colectiva. En el caso sudamericano no es claro que Brasil esté jugando ese rol. Durante la adminizatración Cardoso y, particularmente, Lula, Brasil mostró liderazgo regional en la profundización del MERCOSUR, en la creación del FOCEM y de IIRSA y en la institucionalización de UNASUR. Sin embargo, con la administración Dilma dicho rol está menos claro. El MERCOSUR está dejando de ser un mercado fundamental para Brasil que cada vez más juega sus cartas económicas por fuera del acuerdo. Iniciativas regionales como el Banco del Sur, por su parte, que son fundamentales para impulsar el desarrollo, la integración y la autonomía financiera de la región están empantanadas por falta de apoyo de Brasil. En el fondo, Brasil está en la disyuntiva de ser líder regional o ser un global player por sí mismo o a través de plataformas multilaterales tipo G8 y BRICS.