Estudios de la Economía

[Acaba de ser publicado el número especial ‘Travail des Économistes’ editado por Mariana Heredia para la revisa suiza Revue Économique et Sociale. Mariana encontró un muy buen formato, de textos breves, escritos a partir de preguntas que ella envío a cada uno de los autores. Algo así como un cruce entre entrevista y artículo. El número es en francés, pero, dado mi nulo manejo en la lengua de Descartes, escribí mi contribución primero en español. Considerando que corresponde a un tema de posible interés para los lectores de este blog, comparto acá el texto original inédito, que se enfoca en el rol de los economistas en los mercados como políticas públicas]

¿Cuál fue el discurso que acompaña a las reformas económica adoptadas en América Latina desde los años setenta?

Es importante tener en cuenta que lo que diga surge a partir de mi investigación (y experiencia personal) que se ha enfocado sobre el caso particular de Chile y no de toda América Latina. Considerando que a este país le tocó el no muy bien ponderado papel de ser el primer y más extremo caso de reformas neoliberales en el continente, lo que diga sobre Chile puede ser entendido como una versión exagerada de lo que ha ido pasando en otros países de la región. Sin embargo es importante también tener en cuenta que las reformas económicas no son simplemente el producto de doctrinas o ideologías que se difunden como un líquido de una nación a otra. Como han mostrado Bockman & Eyal (2002), Mitchell (2007) y Heredia (manuscrito), el conocimiento económico viaja a través de las redes nacionales e internacionales no sólo de las Universidades o economistas académicos, sino que también por agencias de gobierno, think tanks, la prensa, organismos multilaterales, etc., y en cada una de estas instancias es traducido y transformado. De esta forma, si bien las reformas económicas de América Latina desde fines de los 1970 pueden asociarse con la influencia de un tipo de doctrina económica particular su actualización y traducción práctica varía caso a caso.

Ahora, para empezar a responder de una buena vez. Para el caso de Chile, es importante distinguir entre dos tipos de reformas que se llevaron a cabo desde la ‘revolución neo-liberal’ iniciada en la dictadura de Pinochet.

En primer lugar están las reformas macro-económicas. Estas buscaron reemplazar los intentos anteriores de industrialización protegida y Estado empresario – con un rol central de las empresas públicas en áreas estratégicas de la economía- por una economía ‘abierta’, de bajos impuestos, privatizada. En este contexto fue clave la influencia de Milton Friedman, quien como relata muy bien Cárcamo-Huechante (2006), personalmente fue a Chile a convencer al gobierno y los empresarios de la época. El discurso fue el de la Doctrina del Schock, analizado más tarde en el influyente libro de Naomi Klein, donde se hablaba de una economía enferma, que necesitaba de un tratamiento radical cuyas consecuencias -tales como la quiebra de industrias locales, desempleo y disminución relativa de los sueldos de los trabajadores- serían dolorosas pero necesarias para construir una economía ‘sana’ de baja inflación y crecimiento continuo. Las reformas macro-económicas fueron acompañadas y posibilitadas por el surgimiento de un nuevo tipo de experto económico que reemplazó a la tecnocracia anterior, principalmente conformada por ingenieros a cargo de las grandes empresas públicas (y otros proyectos mucho más ambiciosos (Medina 2011)) y de los economistas desarrollistas asociados a la CEPAL (Montecinos & Markoff 2002). De estos se pasó a los ‘Chicago Boys’ (Valdés 1995), nombre utilizado para referir a un grupo de jóvenes economistas formados en su mayoría en la Universidad Católica de Chile y con estudios de post grado en la Universidad de Chicago. Los Chicago Boys dejaron al menos tres grandes legados muy influyentes hasta el día de hoy. En primer lugar, la centralidad alcanzada por este grupo se sustentó en una fuerte crítica a los antiguos intentos de administrar la economía. En efecto, los Chicago Boys no solo criticaron sino que simplemente negaron el carácter de experto de los antiguos técnicos, a los que definieron como ‘populistas’ o cegados por la ‘ideología’. Segundo, se preocuparon de defender el carácter eminentemente técnico de la ciencia económica y de generar instancias institucionales como un Banco Central y un ministerio de Hacienda cada vez más autónomos para defender este rol. Tercero, los Chicago Boys desarrollaron una campaña muy activa de transformación de la educación económica en las diferentes universidades en Chile, y de América Latina, como también de los empresarios y la prensa económica (Gárate 2013, Undurraga 2013).

En segundo lugar, desde mediados de los 70, se llevó a cabo en Chile una serie de medidas, que en su tiempo se conocieron como las ‘7 Modernizaciones’, que se orientaron a reformar áreas ‘sociales’, como el mercado del trabajo y las pensiones, la salud, la educación y la administración regional- junto a la privatización y reorganización de servicios tales como la energía, el agua y la política ambiental. Estas reformas tienen que ver también con los Chicago Boys. En cuanto fueron lideradas por economistas liberales, algunos de los cuales estudió en Chicago y fueron posibilitadas por el proceso de consolidación de los economistas en el gobierno ya iniciado. Sin embargo, conviene diferenciarlas. Primero, pues fueron llevadas a cabo por un grupo diferente de economistas, ya no es el grupo que participó en el documento fundante de los Chicago Boys conocido como El Ladrillo, sino que una nueva generación que fueron distribuidos desde la Oficina Nacional de Planificación Nacional, son los Odeplan Boys (Huneeus 2000). Segundo, pues con estas reformas se vivió una radicalización conceptual importante. Mientras que en las primeras medidas se asumió que la macroeconómicas necesitaba de expertos en economía que pudieran tomar decisiones sobre asuntos como tasas de interés o compra de divisas, en las reformas sociales se asumió que sería el mercado mismo el que se encargaría de encontrar las soluciones para los problemas en cada área. El mercado reemplazaría a los economistas como mecanismo y fuente de producción de conocimiento y soluciones para problemas sociales y ambientales. Si bien esta nueva concepción pueden aun asociarse a miembros ilustres de la Escuela de Chicago, como Gary Becker- cuya teoría del ‘capital humano’ ha sido inmensamente influyente en Chile-, se asemeja aún más a la doctrina de Hayek y de los autores de la denominada Public Choice Theory (Mirowksi 2013). En efecto, tal como ha estudiado Karin Fischer (2009), tanto Hayek como Buchanan visitaron Chile a fines de los setenta y principios de los ochenta y José Piñera, probablemente el economista más influyente en las ‘Siete Modernizaciones’ se transformó en un gurú internacional de la red de think tanks asociadas al pensamiento neoliberal.

¿Por qué podemos decir que los economistas encargados de las reformas de liberalización implementadas se convierten en fontaneros de los mercados?

Tiene que ver con lo que comentaba al final de la respuesta a la pregunta anterior. El gran cambio con las reformas sociales es que se pasó a asumir que los economistas no solo servían para dirigir reformas de temas tradicionalmente considerados como ‘económicos’ (como las finanzas públicas o el desarrollo industrial), sino que también de temas ‘sociales’ y ‘ambientales’. Esto tuvo que ver con la activa campaña de deslegitimación de todos los expertos sectoriales anteriores. Por ejemplo, como ha estudiado Manuel Tironi (manuscrito), hasta ese momento las políticas energéticas eran planificadas por ingenieros formados en la Escuela Militar y en España. Los economistas cuestionaron ambos diplomas como fuentes de conocimiento legítimos. Es decir, para ser experto había que tener un título de una universidad de elite local y un post-título de una universidad de elite de los EEUU. Pero al mismo tiempo, los economistas que lideraron las reformas sociales en su gran mayoría nunca habían investigado temas relacionados a las áreas en que se tuvieron que hacer cargo de reformas. En su mayoría era gente muy joven, recién egresados de Master y con una formación más bien general en administración de empresa y economía. Es decir no eran expertos, ni lideraron de modo científico las reformas que iniciaron (no hicieron ‘test’, estudios previos, etc.). Todo esto fue posible porque los economistas lograron convencer al resto que las soluciones no vendrían de ellos sino que de los mercados mismos. Se necesitaba economista para iniciar las reformas pero luego la competencia, la iniciativa privada, la elección y los precios se iban a preocupar de encontrar las soluciones óptimas para cada área. En la práctica esto significó que estos jóvenes inexpertos y sin experiencia terminaron haciéndose cargo de procesos radicales de creación de mercados en áreas como las pensiones, salud y educación para todo el país.

En Chile a los fontaneros les decimos gasfíter. Aunque gasfíter generalmente denota alguien que ha estudiado un curso técnico de especialización en instalaciones sanitarias. Cuando hay que hacer arreglos, sin embargo, generalmente terminamos llamando lo que se conoce como ‘un maestro chaquilla’ (quizás cercano a ‘handyman’ en Inglés o al expresión ‘Jack of all trades, master of none’). El maestro chasquilla es alguien que no se ha especializado en un área particular (ya sea sanitaria, o electricidad o jardinería) pero que no rechazará encargos en ninguna de ellas. Los economistas de ODEPLAN eran un poco así (Montecinos 1997). Nunca se especializaron en un área particular y podían un día estar a cargo de la reforma de educación y el mes siguiente en salud o en pensiones. Pero, por supuesto, una reforma tan radical como pasar de un sistema de educación estatal a una basada en la competencia, no es algo que se haga solo. Es necesario hacer una gran cantidad de tareas específicas. Como por ejemplo, atraer a empresas privadas a áreas que tradicionalmente no han participado, generar competencia y elección, definir el tipo de bien y mecanismo de definición de precios, el lugar donde realizarán las transacciones y negociar con una infinidad de actores para cada caso (médicos y empleados de la salud, profesores, arquitectos y urbanistas en la planificación habitacional, etc.). En cuanto no existía un plan preciso, un blue print producto de previos experimentos o estudios para cada área, sino más bien un conjunto de principios generales (competencia, elección, etc.), los economistas debieron ir caso a caso buscando soluciones. Como ha sugerido recientemente Ignacio Farías (en prensa), tal como los ‘maestros chasquilla’ los economistas tuvieron que hacerse expertos en improvisar.

Finalmente, cuando recibes ayuda de un ‘maestro chasquilla’, por ejemplo con un baño que no funciona, no es raro encontrar al poco tiempo que algo dejó de funcionar como resultado del arreglo anterior. Tras lo cual hay que llamar al maestro nuevamente. Algo parecido ha pasado con nuestros economistas. Una vez que se crearon mercados en las diferentes áreas de las políticas sociales y ambientales han ido apareciendo nuevos problemas. Por ejemplo, en la educación escolar, la competencia no parece mejorar la calidad de los aprendizajes o en las pensiones el ahorro no es suficiente. Sin embargo, en vez de cuestionar la solución anterior (generar mercados para mejorar la educación) y el tipo de conocimiento utilizado en las reformas (la economía), se ha asumido que lo que pasa es que en cada área hay problemas de mercados específicos y que una vez que sean resueltos, y los mercados funcionen correctamente, la política funcionará adecuadamente. Es decir no se cuestiona que el mercado vaya a encontrar soluciones, sino que es necesario reparar al mercado para que este pueda hacer su trabajo. Por ejemplo en la educación, el problema sería que las familias no consideran la información adecuada a la hora de elegir por lo que es necesario introducir dispositivos, como rankings o pruebas estandarizadas, que permitan tomar una decisión racional o en las pensiones incentivos o nudging que impulsen a los trabajadores a ahorrar más. Con esto, se ha ido generando, en especial en los últimos veinte años, un nuevo tipo de técnico (Ossandón 2011, 2012). Ya no es el economista generalista que inició las reformas, sino que economistas expertos en áreas específicas (educación, transporte, salud, energía etc.) que se han ido transformando en los administradores de los mercados de cada áreas reformadas en los ochentas. Quizás ahora sí, algo más parecido a los gasfíter.

¿Se puede ilustrar el papel de las reformas de la salud y el transporte en Chile?

Luego de mi trabajo de doctorado- en que estudié el caso del seguro de salud en Chile (Ossandón 2014, 2009) – inicié una comparación con mi colega Sebastián Ureta que ha investigado la reforma de transporte en Santiago (Ossandón & Ureta manuscrito). La historia de ambos casos ejemplifica lo que decía en la respuesta a la pregunta anterior.  Ambos sectores, salud y transporte, fueron reformados de modo radical en los setentas. En el caso del transporte, se pasó de un sistema de buses centralmente organizado, a una competencia entre buses (y sus choferes que ganaban un sueldo dependiente del número de pasajeros que llevaran) por los pasajeros. Lo que terminó en un sistema muy caótico, muy difícil de entender desde afuera, con choferes más bien violentos y estresados, compitiendo por ir más rápido y todo muy contaminante. Por su parte en la salud se estableció que los trabajadores podrían elegir donde gastar su cotización obligatoria (el porcentaje del sueldo que debe destinarse a seguro de salud), ya sea un seguro público o entre diferentes aseguradoras privadas. Con el tiempo, las aseguradoras privadas terminaron concentrando a la población de mayores recursos (que podían pagar las primas de los seguros), con ello vaciando el sector público de sus cotizaciones, y se generó un sector privado donde existían hasta 16.000 diferentes seguros, con vendedores trabajando a comisión y con un sector hospitalario cada vez más caro.

Las reformas a ambos sectores han sido revisadas y reformadas varias veces desde principios de los noventa (cuando vuelven los gobiernos democráticos), pero en ninguno de los dos sectores se ha cuestionado radicalmente la privatización. En el caso del transporte se construyó un nuevo sistema conocido como Transantiago en donde los proveedores siguen siendo empresas privadas de transporte, pero que ya no compiten por pasajeros, sino que en remates donde se definen las concesiones de rutas diseñadas por los ingenieros y economistas. En el caso del seguro de salud, de un sector donde se asumía que la competencia iba a dar por sí misma con el seguro óptimo, se ha pasado a un sistema donde las características del seguro son crecientemente definidas por normas y donde existe una agencia regulatoria especial que produce información de modo de apoyar la elección de los consumidores. Sin embargo, ambas áreas siguen siendo analizadas y evaluadas en términos de mercados y fallas de mercado y con economistas que se han ido consolidando como administradores a cargo de lo que hemos denominado como la ‘domesticación’ de estos mercados como políticas públicas.

Actualmente- con mis colegas en mi trabajo actual en el Department of Organization, Copenhagen Business School- estamos intentando usar conjuntamente herramientas de la sociología y antropología económica, los Estudios Sociales de la Ciencia y la historia del pensamiento económico para pensar y estudiar este tema de los mercados como políticas públicas. Es decir, mercados creados para solucionar asuntos no económicos (ya no sólo en Chile, sino que más generalmente, piénsese por ejemplo en mercados de bonos de carbono o los remates de electricidad) y el tipo de conocimiento utilizado en su evaluación y reparación. De hecho estamos organizando un workshop sobre el tema para fines de 2014.

José Ossandón

Referencias

Bockman, J. & Eyal, G. (2002). “Eastern Europe as a Laboratory for Economic Knowledge: The Transnational Roots of Neoliberalism.” American Journal of Sociology 108(2), 310-352.

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Farías, I. (en prensa). “Improvising a market, making a model. Social housing policy in Chile during Pinochet’s neoliberal ‘modernisation’ and after the 2010 earthquake”. Economy and Society.

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